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Foro, una revista electrónica bimestral, es un espacio para la discusión de temas, en educación, cultura, economía, política y actualidad, entre otros, relacionados con el desarrollo.

Foro es publicada por Desarrollo para la Ciencia y la Tecnología (DCT), una empresa privada de investigación y desarrollo residenciada en Maracay, Venezuela.

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Foro
ensayo
NOVIEMBRE–DICIEMBRE, 2017   |   VOL. 1, NÚM. 3
El Estado Desarrollista
Hacia un Nuevo Concepto
Judit Ricz y Barnabás Szabó

Judit Ricz y Barnabás Szabó es investigadora del Instituto de Economía Mundial del Centro de Estudios Económicos y Regionales de la Academia Húngara de Ciencias.

Barnabás Szabó es estudiante de doctorado de la Universidad Centroeuropea.

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Los nuevos desafíos del siglo XXI, en particular la crisis económica y financiera de 2008–2009, han revitalizado el debate sobre el concepto de desarrollismo e intervencionismo estatal. El modelo clásico de Estado desarrollista del siglo XX, basado en las experiencias de países de Asia Oriental, ha perdido validez y no es ni aplicable ni adaptable a los desafíos del presente. Un concepto nuevo de Estado desarrollista, que rompa con las limitaciones histórico-geográficas del paradigma clásico, es, por tanto, necesario. Aunque no todos los asuntos relacionados con este nuevo concepto han sido resueltos, entre los practicantes de la política económica ya existe un consenso sobre cuáles son sus elementos más importantes. En general se sostiene que no existe un modelo único de Estado desarrollista que pueda ser aplicado universalmente y que las estrategias de desarrollo dependen de las circunstancias.

El modelo clásico

En artículos de prensa, declaraciones políticas y publicaciones académicas muchas veces se utiliza la expresión “Estado desarrollista” sin que se haya dicho cuál es su significado, aunque por lo general se asume que la frase supone, en términos generales, la intervención activa del Estado en los asuntos económicos del país. Para Chalmers Johnson1, quien acuño la expresión para explicar las políticas económicas de Japón entre 1925 y 1975, el “Estado desarrollista” es un modelo capitalista planificado y racional para el desarrollo en el que el Estado interviene de forma activa para lograr objetivos socioeconómicos importantes.

Sin entrar en detalles, el modelo clásico de Estado desarrollista, establecido a partir de las experiencias de países de Asia del Nordeste (Japón, Corea del Sur, Taiwán y Hong Kong) y aplicable, en sus aspectos básicos, a países de Asia del Sudeste (Singapur, Malasia, Tailandia, Filipinas e Indonesia), se caracteriza, según los autores clásicos más relevantes2, a) por un marcado nacionalismo económico y una intensa movilización social; b) por un Estado fuerte, centralizado y autoritario constituido por una élite poco numerosa pero determinada, que tiene rasgos dictatoriales y que no es influenciable por grupos sociales, pero que actúa en favor del desarrollo y crecimiento económico; c) por una burocracia que es meritocrática y autónoma; d) por grandes grupos empresariales que tienen un rol económico, político y social central; e) por estrategias de desarrollo económico orientadas a la exportación que disponen de mecanismos para corregir las ineficiencias del mercado; f) por un manejo estricto de las finanzas, que persigue asegurar que los ahorros internos sean altos, que el Estado pueda ofrecer garantías implícitas y explicitas y que el acceso a los mercados financieros sea limitado; g) por una gestión macroeconómica buena y estable; y h) por un crecimiento compartido y equitativo.

Estos elementos, todos ellos estrechamente relacionados entre sí, jugaron un rol determinante en el desarrollo de Asia Oriental a mediados del siglo XX. Pero estos no fueron los únicos factores que intervinieron. Las condiciones políticas, económicas y sociales del momento también fueron favorables. En el plano político, el desarrollo nacional-capitalista y el nacionalismo económico fueron ideas que gozaban de amplia aceptación en el mundo después de la Segunda Guerra Mundial. En el plano económico, el neo-mercantilismo, el proteccionismo y los sistemas y modelos económicos relativamente cerrados eran tolerados. En el plano social, existía un consenso amplio en favor de la priorización de la recuperación económica.

En el ámbito regional también hubo al menos tres factores que contribuyeron al desarrollo de Asia Oriental. En primer lugar, la intervención de Japón, primero como colonizador —que sirvió, por ejemplo, para establecer bases institucionales—, luego como benefactor —que proporcionó a la región ayuda y capital para el desarrollo— y finalmente, de una manera más general, como líder económico regional —que facilitó el acceso al mercado japones y ofreció un modelo económico y de desarrollo a seguir—. En segundo lugar, la intervención de los Estados Unidos, primero como garante de la seguridad regional —que contribuyó a la estabilidad de la región frente al avance del socialismo-comunismo— y luego como impulsor económico —que proporcionó Inversión Extranjera Directa y acceso preferencial al mercado estadounidense—. Y en tercer lugar, la historia y cultura de la región; los países de Asia Oriental tienen sociedades relativamente homogéneas en términos étnicos, religiosos, raciales y lingüísticos y comparten valores culturales que favorecen los intereses de la comunidad sobre los de los individuos.

Durante los años 90 todas estas condiciones empezaron a cambiar, y, en consecuencia, el modelo clásico de Estado desarrollista comenzó a mostrar debilidades. La crisis financiera asiática de 1997-1999 reveló sin duda las deficiencias del modelo clásico y marcó un punto de inflexión entre el fin de una época y el comienzo de otra nueva.

En este período la economía global sufrió una transformación estructural importante. Las actividades económicas transnacionales se hicieron cada vez más complejas, lo que minó la capacidad de los Estados para intervenir directamente en la economía y seleccionar beneficiarios en el sector industrial. El sistema financiero y el mercado global de capitales establecieron nuevas reglas de juego que restringieron la actuación de los sistemas financieros nacionales. Los Estados ya no podían mantener relaciones muy estrechas con el sector empresarial y la distribución de recursos ya no podía estar subordinada a objetivos industriales de largo plazo, sino solo a criterios de eficiencia —basados en los precios—. En cierto modo, a raíz de estos cambios, los Estados perdieron parte de su capacidad para disciplinar a las empresas, lo que dio origen a una suerte de “capitalismo de compadreo”.

La sociedad también experimentó cambios notables. Ella se hizo más urbanizada e “ilustrada” y menos tolerante a regímenes autoritarios represivos. Por otra parte, la legitimidad de los Estados desarrollista autoritarios y fuertes, sustentada por los Estados Unidos durante la Guerra Fría, se fue desvaneciendo con el fin de este enfrentamiento en los años noventa.

En fin, este proceso de cambio generalizado, que se inició e intensificó en los ochenta, significó la desaparición del contexto especial que sustentaba al Estado desarrollista clásico. Las crisis de los 90 es una manifestación de las debilidades de este modelo.

Hacia un nuevo Estado desarrollista

Los nuevos desafíos del siglo XXI demandan un nuevo modelo de desarrollismo que permita a los gobiernos hacer realidad sus objetivos de desarrollo socioeconómico. Según la nueva literatura desarrollista3, cuatro de estos nuevos desafíos surgieron a finales del siglo XX, y se intensificaron durante la primera década del siglo XXI.

El primero de estos desafíos es de carácter económico, y está relacionado con la preponderancia que ha estado ganando, frente al sector manufacturero, el sector de servicios y el sector de la economía que utiliza el conocimiento como generador de valor y riqueza. En esta nueva realidad económica la educación, la salud y la infraestructura legal juegan un papel determinante. Este nuevo desafío exige que tanto el Estado como el sector privado asuman nuevas atribuciones. Además de sus funciones tradicionales, el Estado debe apoyar la creación y expansión de conocimientos e innovaciones y debe, como parte de su nuevo papel de promotor empresarial, tomar riesgos y crear mercados. Por otra parte, el sector empresarial y el Estado deben establecer relaciones que generen beneficios mutuos, y no relaciones parasitarias, como tradicionalmente ocurre4.

El segundo desafío es de carácter político, y tiene que ver con las presiones democráticas que se ciernen sobre los regímenes autócratas. La economía del conocimiento tiene efectos directos e indirectos sobre la sociedad y la política. Ella provoca, por efecto del avance de las capacidades humanas que ella misma induce, cambios en necesidades, normas y valores sociales. Anteriormente, las sociedades estaban mucho más dispuestas a hacer sacrificios —como tolerar regímenes autoritarios— debido a las amenazas de la Guerra Fría y los sentimientos nacionalistas, entre otros, pero ahora las circunstancias son diferentes. En este nuevo contexto político, el Estado y la sociedad deben establecer nuevas alianzas que propicien la democracia, es decir, que promuevan la integración del subsistema político en la sociedad (las libertades políticas, la participación de la sociedad civil y la determinación colectiva de prioridades comunitarias). Según Amartya Sen5, un sistema político basado en la participación representativa y deliberativa no solo es un medio para alcanzar un desarrollo amplio, sino un objetivo en sí.

El tercer desafío es de carácter semántico, y tiene que ver con los cambios de parecer sobre los fines del desarrollo. Hoy en día el desarrollo significa muchas más cosas que solo crecimiento económico. La libertad y la justicia, por ejemplo, también se encuentran hoy dentro de sus fines. De esta manera el desarrollo deja de ser un problema puramente económico y se convierte también en un problema político.

El cuarto desafío es de carácter ecológico, y esta relacionado con los límites que el medioambiente impone sobre el desarrollo. No cabe duda de que el modelo de desarrollo del siglo pasado, sobredependiente de los recursos naturales —los fósiles, principalmente—, no es sostenible en este siglo. Es imperativo, por tanto, que ocurra un cambio en los patrones de consumo y de producción actuales. El Estado tiene un importantísimo rol que cumplir en este sentido. En sus estrategias de desarrollo, los gobiernos deben adoptar tecnologías verdes como motor de crecimiento económico, de empleo y de innovación a largo plazo.

Además de estos cuatro desafíos existen otros factores que pueden alterar de manera significativa el margen de maniobra de los Estados desarrollistas del siglo XXI. La globalización financiera y los efectos de la crisis reciente es uno de ellos. Estos sucesos han provocado que las intervenciones desarrollistas se hayan hecho poco viables o que hayan dejado de ser efectivas. Los incentivos nacionales, como los subsidios y las excepciones fiscales, no siempre producen los resultados esperados —elevar el nivel de producción nacional, por mencionar uno de ellos— en esta época actual en la que dominan los sistemas de producción globales. La desigualdad es otro de estos factores adicionales. La desigualdad, un problema comúnmente ignorado por la literatura desarrollista, puede, en el largo plazo, inhibir el crecimiento económico. Los Estados desarrollistas deben, a través de políticas sociales transformadoras, asumir un rol protagónico en la lucha en su contra. Por otra parte, el ascenso de Asia —sobre todo el de China— como potencia económica mundial plantea ciertos desafíos que incumben no solo a los Estado desarrollista. Debido a la dificultad que han tenido los poderes económicos tradicionales para reanimar la economía, el ascenso de Asía como potencia económica amenaza la permanencia del actual orden económico global y de las instituciones y acuerdos existentes que gobiernan las acciones de los Estados nacionales. Por último, el surgimiento del nacionalismo económico y del proteccionismo a nivel mundial —fundamentalmente en China y más recientemente en los Estados Unidos— ofrecen igualmente sus propios desafíos. Estas tendencias recientes arriesgan, al menos en el corto plazo, la recuperación del comercio mundial y pueden provocar cambios en las actuales relaciones de poder en la economía global.

Todas estas nuevas circunstancias deben ser tomadas en cuenta por los Estados desarrollistas en la formulación de sus estrategias para la promoción del desarrollo económico. Evidentemente, un calco exacto de las estrategias del modelo clásico no es posible ni deseable. No obstante, este modelo aporta lecciones importantes que son aplicables en la actualidad.

Un nuevo concepto

Los debates recientes sobre el desarrollismo adoptan métodos e ideas de la literatura desarrollista clásica, pero lo hacen tomando en cuenta una multiplicidad de aspectos, como la geografía, las instituciones, la política económica. La literatura reciente sobre este tema es extensa 6, y en ella ya se puede apreciar un consenso generalizado sobre cuál debe ser, en este nuevo siglo, el papel del Estado. La teoría del régimen desarrollista (developmental regime theory), originalmente propuesta en 1999 por T. J. Pempel, aglutina los principales elementos de este consenso. Esta teoría subraya el papel fundamental que juegan tanto las condiciones socioeconómicas domésticas como las relaciones internacionales en el desempeño económico de un país. El nuevo Estado desarrollista, argumentamos, debe colocar en el centro de su paradigma de desarrollo económico el “desarrollo como libertad” —la expansión real de las libertades de los individuos— y el “enfoque basado en las capacidades”7—la expansión de las capacidades humanas como objetivo y medio principal de desarrollo—. Los nuevos Estados desarrollistas deben dar prioridad a la sostenibilidad, la equidad y la inclusión.

En el nuevo enfoque desarrollista las alianzas socioeconómicas deben ser la primera prioridad de los Estados. Ellas comprenden todas las interacciones que las instituciones estatales establecen con la sociedad y los sectores económicos. Una de las principales diferencias del nuevo concepto de Estado desarrollista con respecto al modelo clásico es precisamente el énfasis en la inclusión de sectores amplios de la sociedad, mediante la construcción de nuevas redes fundadas en la participación, la deliberación y el consenso. Estas alianzas son de suma importancia porque dan legitimidad a todo régimen desarrollista; aunque, en teoría, el Estado puede basar su legitimidad en, por ejemplo, los votos, el poder de la policía, la confianza de la clase capitalista o en una combinación de estos. Cuando estas alianzas son equilibradas e inclusivas, ellas proporcionan a los Estados una poderosa herramienta para reducir el peso de las rentas discrecionales como medio para ganar el apoyo y la lealtad de grupos élites y de interés y posibilitan, además, la formulación de estrategias de desarrollo de largo plazo. Solo un Estado desarrollista (empresarial) dotado de una visión clara y bien definida, argumenta Mazzucato, puede coexistir con el sector privado como su igual. Un Estado confiado en sí mismo, agrega, puede evitar ser presa constante de dichos grupos. Como principal actor económico, un tal Estado empresarial deber ser capaz de construir relaciones simbióticas con el sector privado que superen los interés cortoplacistas de este sector. Indiscutiblemente, esto complica significativamente el trabajo de los nuevos gobiernos desarrollistas. Dicho trabajo comprende, entre otros, la sensibilización de toda la sociedad sobre los planes de desarrollo que se quieren implementar8.

Otra prioridad en el nuevo enfoque desarrollista es la institucionalización de las políticas de desarrollo. Este es un asunto de vital importancia para la supervivencia del régimen desarrollista a mediano plazo —período en el que múltiples ciclos políticos pueden ocurrir—. Según la nueva concepción de institucionalismo, las instituciones políticas y económicas son las reglas formales e informales que se originan en la sociedad y que influyen en las interacciones entre la sociedad y la política. Ellas son determinantes para el desarrollo económico a largo plazo, y deben ser contempladas de una manera amplia, tomando en cuenta tanto los resultados que producen como los procesos que las generan. Según las experiencias de los países asiáticos en el siglo XX, las políticas de desarrollo deben ser formuladas, primero, siendo pragmáticos frente a los problemas que surgen y, segundo, siguiendo un proceso evolutivo. De hecho, los países exitosos de Asia Oriental no tenían un plan preestablecido que lo abarcara todo. En su lugar, los problemas inmediatos más preocupantes eran abordados prácticamente a tientas por los líderes políticos y tecnócratas a medida que ellos aparecían. Este proceso de aprendizaje iterativo focalizado en los problemas (problem-driven adaptation process) fue un factor clave en la formación de principios políticos y en el diseño de instituciones adecuadas.

La formulación de políticas de desarrollo debe estar guiada por la búsqueda de soluciones propias según el contexto de los problemas dados. En ciertas circunstancias, en esta búsqueda se puede recurrir a políticas ortodoxas y heterodoxas9, pero esto se debe hacer tomando en cuenta las fuerzas del mercado. En cualquier caso, la implementación de políticas tanto ortodoxas como heterodoxas requiere de una plataforma burocracia eficaz. Adicionalmente, la institucionalización de las políticas de desarrollo se debe realizar dentro del marco democrático. Las personas deben poder elegir cuáles objetivos de desarrollo social y económico serán los prioritarios10. Esta participación democrática nutre, mediante la incorporación de conocimientos locales, el proceso de aprendizaje en la construcción y operación de instituciones nuevas y ya existentes.

Como última prioridad del nuevo enfoque desarrollista, las políticas económicas deben ofrecer beneficios a los partidarios del régimen desarrollista para que este pueda mantener su legitimidad. El crecimiento económico a largo plazo requiere de compromisos duraderos. Por otra parte, las políticas económicas deben ser adecuadas y estar interrelacionadas con las diferentes políticas pública.

Enseñanzas de las experiencias desarrollistas clásicas

Las experiencias de los Estados desarrollistas de Asia Oriental del siglo XX ofrecen lecciones que aún son válidas.

Para comenzar, los Estados deben centrar su esfuerzo en expandir las capacidades humanas. El motor impulsor del desarrollo debe ser el recurso humano, y los Estados deben hacer su mejor esfuerzo por mejorar la infraestructura para el acceso a la información y el conocimiento. Sin duda, la expansión de las capacidades humanas es un objetivo central de cualquier Estado —sea este desarrollista o no—, no obstante, los Estados desarrollistas del siglo XXI deben perseguir este objetivo de una manera agresiva. Por otra parte, desde el punto de vista social, un desarrollo realmente sostenible solo es posible si existe inclusión y equidad. En los países emergentes, donde los niveles de desigualdad social son típicamente altos, por no decir extremos, el Estado debe proveer un ingreso mínimo que permita a las familias de bajos recursos integrarse a la economía de mercado de una manera productiva \footcite11. Esto, además, da legitimidad a los esfuerzos desarrollistas del Estado.

Los Estados deben promover el crecimiento económico. Las economías menos desarrolladas por lo general carecen de una infraestructura adecuada. Esta carencia, evidentemente, frena el desarrollo. Los Estados no solo deben invertir en el capital humano, sino también en la infraestructura necesaria para establecer un ambiente empresarial propicio. Un ambiente favorable para la actividad empresarial mejora, entre otras cosas, el atractivo del país a la Inversión Extranjera Directa, inversión que puede, en principio, diversificar las actividades económicas del país e impulsar su desarrollo tecnológico. Hay que notar, además, que la mayoría de los Estados desarrollistas clásicos también invirtieron en proveer a las compañías locales acceso a la información, al conocimiento, a las tecnologías y a los medios para que ellas pudieran interactuar entre sí y ascender en la cadena de valor.

Los Estados deben orientar sus estrategias de desarrollo hacia la exportación. Las experiencias de los países de Asia Oriental han mostrado que el modelo de Keynes sobre el desarrollo dirigido por los Estados ha dejado de ser válido y que las estrategias desarrollistas que fijan su mirada hacia el exterior son superiores a cualquier otra estrategia nacionalista o de desvinculación (delinking). Para asegurar que el crecimiento perdure en el largo plazo, los Estados deben diversificar no solo los productos que exporta, sino también los mercados extranjeros a los que tienen acceso. Al mismo tiempo, los Estados deben desarrollar el mercado interno y construir capacidades institucionales domésticas que aseguren la estabilidad macroeconómica. El caso de China, un país emergente exitoso, demuestra la importancia de complementar la orientación hacia el exterior con el desarrollo del mercado doméstico.

La administración pública debe ser meritocrática, bien formada, competente, bien pagada y relativamente aislada del poder político, aunque bien integrada a él. Ante los nuevos desafíos del siglo XXI, la administración pública debe ser capaz de reunir y procesar información de la economía del conocimiento, de definir objetivos colectivos de una manera participativa y consultiva y de establecer relaciones con el sector empresarial y civil siguiendo principios de transparencia, responsabilidad y legalidad —de otra manera se estaría abriendo las puertas al capitalismo de compadreo y la corrupción—. Mazzucato alega que el sector público, sin ser una imitación o una versión social del sector privado, debe tener cualidades empresariales para poder garantizar un nivel óptimo de inversión en la expansión de las capacidades humanas, de las actividades de investigación y desarrollo de largo plazo y de cualquier otro campo que sea evadido por el sector privado por ser muy riesgoso o por no ofrecer suficientes beneficios en el corto plazo.

Por último hay que considerar que cualquier iniciativa del Estado requiere de financiamiento apropiado. Los países de Asia del Noroeste, además de aprovechar las condiciones que estaban a su favor, recibieron apoyo financiero de los Estados Unidos y de Japón. En la actualidad, debido a la globalización financiera y las crisis financieras y económicas globales recientes, el margen de maniobra de los Estados con aspiraciones desarrollistas para la financiación de sus agendas es mucho más estrecho y complejo. A corto plazo, los países emergentes pueden recurrir, durante la implementación inicial de sus estrategias de desarrollo, a la Inversión Extranjera Directa y a créditos extranjeros. En el largo plazo, se requiere de un presupuesto de desarrollo mucho más equilibrado. A la larga, los recursos internos —ahorros domésticos, impuestos— y una rigurosa administración de estos juegan un papel fundamental.

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LUCHO
03/11/2017
Excelentes consideraciones expuestas en este articulo.
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